關稅、檢疫、禁令，怎麼會變成外交武器？

經濟脅迫跟一般的貿易限制，差在哪裡？

工具本身多半很平常，差別在拿來做什麼。關稅、檢疫、通關、簽證，都是政府每天在用的東西；拿這些工具逼另一個國家改變政治上的決定，才是經濟脅迫。歐盟 2023 年通過的《反脅迫工具》條例，把經濟脅迫定義為第三國實施或威脅實施影響貿易或投資的措施，藉此阻止歐盟或成員國採取某項行為，或迫使其停止、修改或採取某項行為，進而干涉其正當的主權選擇。

照這個標準，有些看起來嚴厲的措施並不屬於這一類。泰國 2024 年起對低價進口商品課稅，2026 年又加強清查人頭股東，中國背景的企業雖然格外受到關注，法令卻適用於所有外國投資人，要的是外資遵守泰國的市場規則，不是北京改變哪一項政策。歐盟凍結匈牙利的資金則是另一種情況：同樣是施壓，條件卻明文寫在歐盟法規裡，法治缺失若影響歐盟的財務利益，就可以暫停付款；凍結與解凍都要走程序，歐洲議會還曾為其中一筆撥款把執委會告上法院。

經濟脅迫也不一定是暗中進行的。2025 年美國把對中國加徵的關稅與北京的禁毒合作公開掛鉤，稅率由 10% 提高到 20%，同年 11 月再降回 10%（來龍去脈見禁毒合作的科普）；正式的制裁也會寫明法律依據與對象。更常見的卻是另一端：措施看起來只是例行公事，施壓的一方也不承認和政治有關。這篇談的主要是這一端。

為什麼最常被拿來施壓的，是檢疫和通關？

因為最容易否認。食品要進口，得先過證書採信、業者登記、抽驗與通關這幾道關卡；主管機關不必修改任何標準，只要暫停採信一張證書、撤銷幾家業者的資格，或悄悄提高抽驗比例，整批貨就進不了市場。世貿組織的《食品安全檢驗與動植物防疫檢疫措施協定》要求措施以風險評估為依據，但科學證據不足時，也容許先採取暫時性措施，執行面的空間因此不小（見衝突如何改寫食品安全與檢疫一文）。

農產品又特別經不起拖。經濟合作暨發展組織（OECD）2024 年比較四個案例後指出，在這幾個案例裡，農食產品與木材這類原物料最常成為目標，受創也最深：生鮮在通關時多等幾天就會貶值，又不容易找到替代市場；以檢疫為名的措施要花時間才能推翻，施壓的一方想收手時，卻隨時可以撤回。

例子不少。2014 年 4 月，俄羅斯在併吞克里米亞之後，以不符乳品衛生規範為由暫停六家烏克蘭乳品業者輸入，7 月 28 日起全面禁止，理由改成抗生素殘留與細菌污染。2021 年 11 月台灣代表處在立陶宛掛牌，依歐盟執委會與 OECD 的整理，12 月起立陶宛貨物在中國海關遭拒，有的卡在資訊系統，有的乾脆不被受理，中方沒有給任何官方說明；2022 年 1 月，立陶宛對中國的出口只剩 2019 年月平均的 0.17%。

關稅很難這樣否認。關稅要公告、要有法源，也就可能被告上法院：美國以芬太尼為名的關稅，2026 年 2 月 20 日被最高法院裁定《國際緊急經濟權力法》沒有授權總統課徵，2 月 24 日起停徵。

對方不承認是報復，要怎麼判斷？

沒有單一證據，只能看一組訊號。OECD 借用反貪腐調查找「警訊」的做法，歸納出幾個常見特徵：貿易突然大幅下滑，卻只發生在少數產品上，同一項產品從其他國家進口照常；好幾項措施在短時間內接連出現，時間又和施壓方反對的政治決定重疊；政府官員在別的場合，把措施和那項政治決定連在一起。

案例裡還看得到幾個跡象。一是理由一改再改：俄羅斯對烏克蘭乳品的禁令，從衛生規範換成抗生素殘留，擴大到所有受植物檢疫管制的產品時，又改成標示、害蟲與轉口疑慮。二是標準沒變、名單在變：俄方從頭到尾沒有替烏克蘭另訂更嚴格的限量，動的都是證書與業者名單。三是對待不一致：2022 年 12 月，中國以未完成註冊登記為由，暫停 178 家台灣業者的水產品輸入，農委會指出，台灣的補件期限比其他國家嚴格。

判斷時也要小心兩個方向的誤判。害蟲與藥物殘留確實會被驗出，時間上的巧合也不等於因果；把每一次退貨都說成報復，真正的品質問題就會被忽略。反過來，查不到證據也不代表沒有施壓。OECD 提醒，威脅如果奏效，對方事先讓步，就不會留下任何措施；其他國家看在眼裡，也可能從此避開會惹怒對方的決定。這兩種情況都不會出現在統計裡。把邊境執法當籌碼的做法，也有同樣的舉證難題（見邊境外包的科普）。

台灣遇過哪些例子？

最常見的是農漁產品。中國 2021 年 2 月底宣布，自 3 月 1 日起暫停輸入台灣鳳梨，理由是驗出介殼蟲；中方說 2020 年不合格 28 件，農委會表示只接獲 13 件通報。依農委會的數據，2020 年冷藏生鮮鳳梨出口約九成銷往中國。釋迦、蓮霧在 2021 年 9 月被暫停輸入，石斑魚在 2022 年 6 月；台灣石斑魚 2021 年的外銷量，有 91% 銷往中國。

時間點最引人注意的是 2022 年 8 月。美國眾議院議長裴洛西 8 月 2 日深夜抵台前，中國海關總署已暫停眾多台灣食品輸入；8 月 3 日再暫停台灣柑橘類水果、冰鮮白帶魚與凍竹筴魚，理由是驗出害蟲、農藥殘留超標，以及包裝驗出病毒核酸。中國商務部同一天也宣布暫停對台出口天然砂。

2023 年起，又多了關稅優惠這項工具。中國 2023 年底宣布中止 12 項《海峽兩岸經濟合作架構協議》（ECFA）產品的關稅減讓，2024 年 5 月 31 日再宣布自 6 月 15 日起中止 134 項。形式上這是依 ECFA 調整關稅，國台辦發言人同一天卻表示，「賴清德當局頑固堅持『台獨』立場，拒不承認九二共識」，是進一步中止的根本原因。

觀光也是同一套工具。2019 年 7 月 31 日，中國文化和旅遊部宣布，「鑑於當前兩岸關係」，自 8 月 1 日起暫停 47 個城市居民赴台自由行。這一次連技術理由都沒有給，直接點明了兩岸關係。

這對台灣代表什麼？

第一，被挑中的多半是高度依賴中國市場的產品。鳳梨與石斑魚都有九成左右外銷到中國，這和 OECD 的觀察一致：施壓的一方常挑自己是主要買家、對方一時找不到替代市場的品項，自己付出的代價卻小得多。市場越集中，對方手上的槓桿越大；降低這種集中，正是去風險要處理的事（見去風險與脫鉤的科普）。

第二，分散市場有用，但不是每一種產品都轉得動。農委會統計，生鮮水果銷往中國的比例從 2016 年的 84.4% 降到 2021 年的 41.4%；2022 年截至 8 月 4 日，鳳梨外銷 2 萬 1,328 公噸，其中 1 萬 8,403 公噸銷往日本。OECD 的案例也顯示，轉不轉得動要看產品：摩爾多瓦的葡萄酒、烈酒與罐頭蔬果轉向歐盟，鮮果就難得多；澳洲的煤炭找到新買家，活龍蝦與瓶裝葡萄酒卻失去了在中國市場的溢價。

第三，壓力也落在和台灣往來的國家身上。立陶宛讓台灣代表處掛牌後，對中國的出口一度近乎歸零。巴紐 2026 年 7 月下令關閉台灣駐當地的代表處，總理馬拉普否認受到中國經濟脅迫，同一套說法裡卻一再提到，中國市場可以承接巴紐的液化天然氣、農產品、漁產與木材。這不足以證明北京以市場交換外交決定，卻說明兩者很難分開（見巴紐多市場避險的分析）。

台灣自己也用過同一種槓桿。巴紐宣布關閉代表處後，中油暫停採購巴紐的現貨液化天然氣，長期合約照常履行；外交部表示，會視巴紐的正式回應，決定是否恢復採購或採取進一步的反制。只停現貨、保留長約，影響因此有限，只能改變一部分短期貨物的流向。

被施壓的一方能怎麼回應？

傳統的管道是世貿組織，但程序慢，而且得先證明措施存在。OECD 指出，以檢疫為名的措施要證明違反世貿規則，可能困難又費時，措施不透明、對方又不願善意溝通時更是如此。歐盟 2022 年 1 月 27 日就中國對立陶宛的貿易措施向世貿組織提出控訴，執委會列出的手法包括拒絕讓立陶宛貨物通關、退回立陶宛的進口申請，以及施壓其他成員國的企業，把立陶宛的原料與零組件移出輸往中國的供應鏈。

執委會同時表示，為了處理日後的同類案件，前一個月已經提出《反脅迫工具》的草案。這套條例 2023 年 12 月 27 日生效，程序分成幾步：執委會先調查，通常不超過四個月；歐盟理事會以條件多數決認定是否構成脅迫，原則上在 8 到 10 週內決定；接著先談判，或交付國際裁決、調解，談不攏才由執委會採取反制。可用的反制包括關稅、進出口限制、公共採購、服務貿易、外人直接投資、智慧財產權與金融服務，也包括依歐盟自己的動植物檢疫規定，限制對方產品上市；但反制必須合乎比例，不得超過歐盟受到的損害。

這套工具首先是為了嚇阻。條例開宗明義寫明，目的是嚇阻經濟脅迫或使脅迫停止，反制只是最後手段。七大工業國集團（G7）2023 年 5 月在廣島成立「經濟脅迫協調平台」，也是同樣的思路：及早預警、迅速交換資訊，用意在讓施壓的一方預期，要面對的不只一個國家。經濟脅迫也是各國近年把經濟依賴當成經濟安全議題來管理的原因之一。

長期來看，根本的防線還是降低依賴。OECD 指出，新簽的自由貿易協定看來有助於摩爾多瓦分散出口：輸往俄羅斯的商品占出口總值的比重，從 2011 年的 28% 降到 2021 年的 9%，與歐盟等新夥伴的貿易則跟著成長。台灣不在歐盟這套機制的保護範圍內，能做的是分散市場，並把遭遇的措施記錄下來、讓夥伴看見；OECD 也觀察到，國際間的集體關注，讓被施壓的一方更容易引起外界注意，也有助於嚇阻下一次。