南太平洋新秩序下的巴紐：《Pukpuk 條約》安全結盟，多市場避險，外交只說一半

7 月 22 日，巴布亞紐幾內亞總理府同一天發出兩則看似矛盾、實則互相配合的訊息：一方面推動巴紐公民加入澳洲國防軍的制度安排，另一方面重申對北京的「一中政策」，並否認關閉台灣駐莫士比港代表處是受到外力或經濟壓力。

兩天後，總理詹姆斯・馬拉普（James Marape）又公開替一項投資額達 30 億基那的中資開發案站台，稱這是國際投資者對巴紐經濟前景投下的信任票。這些外交動作引發能源市場反應後，石油部長吉米・馬拉迪納（Jimmy Maladina）隨即出面安撫投資者，強調外交決策與商業合約應分開處理。

短短幾天內的這些訊息，幾乎就是巴紐當前外交模式的縮影。

這套策略可稱為「分艙式結盟」：安全與防務依靠澳洲及美國，市場與大型投資倚重中國，港口、氣候治理及制度資金則部分來自歐洲。政府試圖讓各個艙室各自運作，不讓一段關係干擾另一段關係。

問題在於，條約、資本、港口與能源設施之間，從來不存在真正的隔音牆。

美國：從軍事進出權延伸到礦產與數位基礎建設

美國與巴紐的關係，已逐漸超越傳統援助與海上執法合作。2023 年，雙方簽署《國防合作協議》，讓美軍可在經雙方同意的活動範圍內，進出及使用六處港口與機場，包括隆布魯姆海軍基地（Lombrum Naval Base），以及莫士比港、萊城與馬努斯島的相關設施。

協議涵蓋訓練、偵察監視、後勤補給、部隊部署及物資預置，部分設施還可依雙方安排，劃定供美軍專用或雙方共同使用。巴紐因此不再只是美國在南太平洋的合作對象，也逐漸成為串連澳洲北部、珊瑚海與西太平洋後勤網路的重要節點。

華府近年也開始補強安全合作以外的內容，把關鍵礦產、數位經濟、能源、衛星通訊與商業投資納入雙邊議程。這項調整顯示，美國已經意識到光靠軍事進出權與安全承諾，不足以和中國在巴紐的市場、建設與地方經濟影響力競爭。

然而，美國面臨的限制同樣明顯。軍事設施與戰略合作可以提升巴紐的重要性，卻未必能迅速轉化為地方就業、道路、電力這類選民能直接感受到的經濟成果。相較之下，中國投資通常看得見、摸得著，也更容易被政府包裝成發展政績。

這種落差，讓馬拉普政府有空間持續操作「安全向美國開門、經濟向中國保持開放」。

澳洲：安全、經濟與制度早已無法切割

如果說美國提供的是戰略縱深，澳洲與巴紐之間則是一套綁得更緊、更難拆解的政治經濟體系。

兩國地理位置接近，歷史、行政及社會關係也長期交織。澳洲不僅是巴紐最重要的安全夥伴，也是主要貿易、投資、援助與預算支持來源，合作範圍涵蓋警政、司法、教育、醫療、公共行政及基礎建設。

《Pukpuk 條約》進一步把這種既有依存關係提升至正式同盟層級。條約納入共同防禦、聯合演訓、危機應變、情報共享、後勤整合與軍事設施合作，也要求雙方避免與第三方建立可能妨礙條約履行的安排。

這些條文並未直接點名中國，實際效果卻十分清楚。未來中國企業若參與港口、機場、通訊、能源網路或其他軍民兩用設施，就不只是單純的商業投資者，還可能要接受澳巴同盟架構下的安全審查。

馬拉普仍試圖把條約說成是地理、歷史與共同安全的自然延伸，淡化其中的地緣政治意義。他甚至表示，巴紐未必會參與澳洲與中國之間的衝突。

這套說法有助於安撫國內與北京，卻無法消除條約本身的法律效果。巴紐的軍事設施、後勤體系、情報合作與人力招募，一旦逐步納入澳洲的防務規畫，就很難再把同盟責任說成與區域競爭毫無關係。

澳洲國防軍的招募計畫，更把安全合作延伸到勞動與移民領域。對巴紐青年來說，這可能代表穩定的工作、專業訓練與居留機會；對馬拉普政府來說，則是 2027 年大選前可以拿出來的具體成果。

澳巴關係因此是最難分艙的一環：安全、援助、貸款、貿易、移民與就業，早已互相牽連。

中國：政治承諾、出口市場與看得見的投資

面對中國，馬拉普政府換了一套說法，重點放在主權、發展、市場與不干涉，不再是共同防禦、軍事互通與情報合作。

2024 年，巴紐外長賈斯汀・特卡琴科（Justin Tkatchenko）曾證實，北京提出警政與安全合作構想，內容包括訓練、設備及監控科技。巴紐政府當時表示，必須評估相關資源是否與澳洲及美國既有合作重疊，最後也未進一步推動。

這個結果顯示，巴紐並非讓所有國家自由進入每一個政策艙室。安全領域已逐漸形成由澳洲與美國主導的制度結構，北京較能發揮影響力的空間，主要集中於市場、投資與政治承認。

今年 7 月，巴紐宣布關閉台灣駐莫士比港代表處，並把此事定調為落實既有「一中政策」的行政安排。馬拉普隨後否認受到中國經濟脅迫，強調這是巴紐自主的外交決定。

然而，同一套公開說法裡，又一再提到中國市場可以擴大承接巴紐的液化天然氣、農產品、漁產與木材。兩天後，馬拉普更高調讚揚 30 億基那的中資開發案。

這些時間上的重疊，仍不足以證明北京直接以市場利益交換外交決定，卻足以說明外交與商業並未真正分離。

台灣 7 月 28 日宣布，中油暫停採購巴紐的現貨液化天然氣，既有長期合約則持續履行。這是一項有限度的經濟反制，可以改變部分短期貨物流向，卻不足以立即動搖巴紐能源出口結構。

中國方面雖表示願意擴大採購，目前仍停留在政治承諾層次，尚未公布採購數量、價格、交付時程或具體買方。因此，比較準確的說法是：中國釋出了市場訊號，但還談不上已經承接巴紐的出口。

接受中國投資、尋求更多出口市場，都不是馬拉普政府引發爭議的地方。巴紐當然有權發展多元的經貿關係。

問題在於，政府一面列舉北京提供的市場保證，一面又堅稱外交決策與商業利益毫無關聯。這種切割，難以通過公開紀錄的檢驗。

歐洲：綠色治理、港口融資與天然氣資本

歐洲在巴紐的角色，既不同於美澳，也不同於中國。影響力主要來自發展資金、港口與基礎建設融資、環境規範，以及歐洲企業在能源產業中的長期布局。

歐盟在 2021 至 2027 年間，為巴紐編列約 1.77 億歐元，合作重點涵蓋森林、氣候、生物多樣性、水資源、衛生與治理。法國與歐洲融資機構也參與拉包爾港重建，使歐洲資金進一步進入巴紐的物流與出口基礎建設。

表面上，這是一項綠色港口與區域發展計畫；但從更廣的地緣經濟角度來看，這項計畫也具有供應鏈、資源出口及戰略節點的價值。

歐洲也並非單純的氣候援助者。法國 TotalEnergies 主導的大型天然氣計畫 Papua LNG，被視為巴紐下一階段的重要能源投資，在融資、成本、生物多樣性與社會影響上，也一直受到檢視。

歐洲在巴紐因此形成一套雙軌模式：公共資金強調森林保護、氣候韌性與治理改革，私人企業則積極推進天然氣與基礎建設投資。

兩者未必衝突。能源開發與氣候治理可以並行，前提是政府完整揭露環境成本，並建立透明的碳排計算、稅收制度與利益分配機制。

巴紐林業治理的現況，卻讓這種說法更難成立。近年的官方與民間調查已多次指出，林業涉及非法採伐、逃稅、洗錢、政治介入及執法薄弱等風險。

於是，同一片森林在不同場合有不同的用途：面對歐洲，是需要氣候資金保護的碳匯；面對中國市場，是木材與出口訂單；回到巴紐國內政治，又成了地方收入、工作機會與政治分配的來源。

歐洲自己也在分艙。歐盟機構推動環境規範，法國開發署投入綠色港口，法國能源企業則推進天然氣投資。

因此，歐洲並不是置身大國競爭之外的中立治理者，同樣在追求規範影響、供應鏈位置與能源利益，只是手上的工具比美國、中國與澳洲更分散。

國內政治：分艙外交為何具有吸引力

巴紐的外交操作，不能歸因於民族性，也不能只用個別政治人物的性格解釋。更深層的原因，在於巴紐脆弱而分散的政治制度。

2022 年大選後，馬拉普依靠至少 17 個政黨組成聯盟。巴紐政黨普遍缺乏穩定的理念與組織，議員的黨籍及聯盟選擇也經常變動，政府其後更數度面臨不信任案挑戰。

在這種制度下，外交政策很難只服務長期的國家戰略，往往還得轉化成可以立即分配、能向選民展示的具體利益。

澳洲提供軍事職缺、移民管道、援助與預算支持；美國提供安全資源、數位網路與設施投資；中國提供大型開發案及出口市場；歐洲則提供港口、氣候與治理資金。

這些外部資源可以流向不同部門、選區與政治支持者，也能被包裝為政府爭取而來的發展成果。

2027 年大選愈來愈近，外國投資、援助、就業、軍事招募與基礎建設，都更容易被拿來當作選前政績。

於是，馬拉普負責維持整體平衡與主權論述，特卡琴科負責為外交決定定調，能源部門則安撫液化天然氣市場與投資者。這種分工未必需要密室協議；公開紀錄已經顯示，同一個政府正對不同對象，給出彼此不完全相容的說法。

大國也接受方便的半套真話

在分艙的不只是巴紐。美國、澳洲、中國與歐洲，同樣選擇性地看待巴紐的政策。

華府取得港口、機場與海上進出權，也把合作延伸到關鍵礦產與數位網路；坎培拉則在共同防禦、軍事整合與關鍵基礎建設上取得制度性的影響力，同時維持在援助、貸款、貿易及人員流動上的主導地位。

北京得到的是政治承認、大型投資機會，以及台灣國際空間的收縮，同時也接受巴紐在安全上持續靠向美澳。歐洲以氣候資金與法規擴大規範影響力，也透過港口融資與法國能源企業參與資源開發。

各方都知道，馬拉普政府只呈現了部分事實；只要自身的核心利益能夠確保，也都願意暫時接受這些半套說法。

因此，不能只把巴紐描寫成操縱大國的投機者。各個外部夥伴，同樣在選擇相信對自己最方便的版本。

《Pukpuk 條約》之後，模糊政策的代價更高

巴紐採取多邊避險，有現實上的必要。巴紐沒有義務替任何強權選邊，也不應被要求放棄中國市場、歐洲資金或美澳安全合作。

值得批評的，不是多邊外交本身，而是刻意把彼此牽動的政策說成毫無關聯。

共同防禦條約被說成與地緣政治無關，北京的市場保證被切割成單純的商業行為，歐洲的氣候承諾又和天然氣、木材及港口開發分開計算。

這套做法短期可以提高巴紐的談判籌碼，讓不同夥伴競相提出資源與合作條件；長期卻會持續抬高信用成本。

澳洲可能要求更嚴格的第三方基礎建設審查；美國會更關切軍事設施、數位網路與關鍵礦產的供應商；歐洲將要求更完整的森林、碳排與治理資料；中國也可能索取更多政治保證，以確認美澳同盟不會把中資排除在外。

巴紐取得的資源或許會增加，能自由運用這些資源的空間，卻可能愈來愈小。

《Pukpuk 條約》沒有改變巴紐在不同強權之間維持平衡的能力，改變的是模糊政策的價格。

在南太平洋逐漸重組的秩序中，巴紐仍可以對不同夥伴說不同的話。但安全、港口、能源、礦產與數位網路愈來愈難切割，每個艙室終究都會開始漏音。

友好國家之間若長期只能聽見半套真話，彼此關係最後就只會剩下條款、稽核、擔保與交易。

這會為馬拉普政府帶來更實際的地緣政治風險與經濟成本。