美元的凍結權：穩定幣如何把美國的金融制裁延伸到鏈上

2026 年 4 月 23 日，穩定幣發行商 Tether 宣布，依美國財政部海外資產控制辦公室（OFAC）與執法機關提供的資訊，協助美國政府凍結兩個地址上逾 3.44 億美元的 USDT。隔天，OFAC 把這兩個 TRON 區塊鏈上的地址加進伊朗央行在制裁名單上的條目。7 月 14 日，OFAC 又替伊朗央行的條目增列四個地址，這四個錢包裡逾 1.3 億美元的 USDT 也隨之遭到凍結。

一國央行要靠私人公司發行的代幣取得美元，本身就說明了制裁把伊朗逼到哪裡。美國財政部 6 月 2 日制裁伊朗最大的加密貨幣交易所 Nobitex 時指出，這家交易所曾協助伊朗央行取得數億美元的穩定幣，用來支撐暴跌的里亞爾。被擋在美國銀行體系之外的伊朗，改從鏈上取得美元，結果這些美元一樣凍得住。

美元穩定幣原本被看成繞過銀行的管道，實際上卻把美國的凍結權帶上了鏈。凍結靠的不是區塊鏈技術，而是發行商：只要代幣背後有一家願意、或依法必須配合美國命令的公司，錢包裡的美元就和銀行帳戶裡的美元一樣凍得住。美國 2025 年通過的穩定幣專法，正是把這種配合從自願變成義務。

美元的凍結權從哪裡來

美國凍得住別國的美元，靠的是美元在國際金融的中心位置。國際清算銀行（BIS）2025 年 4 月的調查顯示，全球每天 9.6 兆美元的外匯交易中，89% 有一方是美元；國際貨幣基金的統計則顯示，美元在 2026 年第 2 季占已申報幣別外匯存底的 56.7%。SWIFT 的資料指出，2026 年 8 月扣除歐元區內部的付款，國際支付有近六成以美元進行。聯準會經濟學家 2025 年的報告也指出，1999 到 2019 年間，亞太地區約 74% 的貿易以美元開立發票。

這些美元付款，最後多半要經過美國的銀行結算。外國銀行在美國的銀行開立通匯帳戶，再經由 CHIPS 或聯準會的 Fedwire 收付；光是 CHIPS，平均每天清算的金額就超過 2 兆美元。這就是美元清算：交易雙方即使都不在美國，款項仍要經過美國銀行的帳本，美國的法律也就跟著進來。

政治學者 Henry Farrell 與 Abraham Newman 2019 年把這種權力稱為武器化的相互依存。全球經濟網絡往往集中在少數節點上，掌握節點的國家可以從中看見資金往來，也可以把對手擋在網絡之外；前提是對節點有實際的管轄權，國內也有能執行的制度。他們用來檢驗這套說法的案例之一，正是 SWIFT。

切斷的手段可以很直接。2026 年 8 月 28 日，美國財政部金融犯罪執法網（FinCEN）依《美國愛國者法》第 311 條提議，禁止美國金融機構替 Banque Misr 在阿聯的業務（Banque Misr UAE）開立或維持通匯帳戶，並要求它們採取合理措施，避免經由其他外國銀行在美國的通匯帳戶處理涉及這家銀行的交易。財政部估計，2024 年 1 月到 2026 年 6 月間，這家銀行替 103 家可能屬於伊朗影子銀行網絡的公司處理了約 18 億美元，是伊朗取得美元的關鍵節點。

財政部長貝森特 8 月 24 日宣布對伊朗啟動「經濟放逐行動」（Operation Economic Outcast）時表示，任何協助伊朗洗錢的實體，都將被踢出美元體系；同時發布的行業制裁認定涵蓋數位資產、科技、黃金、航空與航運五個領域，擴大了次級制裁的風險。這種壓力不必等到真的有人受罰：失去美元管道的代價只要夠高，第三國的銀行就會自己收手。制裁如何經由貨幣、清算與保險掃到第三方，另見科普〈沒賣給被制裁的對象，為什麼還是被掃到？〉。

穩定幣把凍結權帶上鏈

穩定幣是私人機構發行、盯住法定貨幣的代幣，發行商以現金與短期公債作為準備，承諾按面額贖回。BIS 研究人員 2026 年 5 月發表的報告指出，穩定幣市值已超過 3,000 億美元，約 98% 盯住美元。最大的 USDT 由總部設在薩爾瓦多的 Tether 發行，6 月底的發行量約 1,846 億美元，占整體穩定幣市場六成以上。

在許多國家，穩定幣是不經本國銀行就能持有美元的辦法。BIS 的報告認為，穩定幣最可能影響的是民間的價值儲存與交易媒介功能，總體經濟不穩定的國家尤其如此；報告也點出，美國的 GENIUS Act 明確以維持美元主導地位為目標，讓合規、以美元資產為準備的穩定幣得以發行。這些準備有很大一部分是美國國庫券：Tether 表示，截至 3 月底，公司對美國國庫券的直接與間接曝險約 1,410 億美元。穩定幣流通得越多，對美國短期公債的需求就越大。

凍結的機制就寫在代幣的程式裡。穩定幣的餘額記在發行商掌控的智慧合約上，發行商可以把特定地址列入封鎖名單，讓上面的代幣轉不出去，必要時還能把凍結的代幣作廢，再重新發行給執法機關。Circle 的 USDC 條款寫明，Circle 可以依封鎖政策阻止代幣轉入或轉出特定地址，接到政府機關的合法命令時也可能必須凍結；Tether 則表示，已把凍結政策對齊 OFAC 的特別指定國民名單（SDN），把制裁管控延伸到次級市場上的錢包。

這和銀行帳戶有個關鍵差別：凍結落在地址上，不問持有人是不是發行商的客戶。銀行凍得到的，是自己客戶的帳戶與經手的款項；穩定幣發行商卻能凍結任何持有其代幣的地址，即使那個地址從未與發行商往來。帳本又是公開的，執法機關可以沿著區塊鏈追蹤資金。Farrell 與 Newman 所說的看得見、擋得住，在美元穩定幣上同時成立。Tether 自稱與 70 個國家、340 多個執法機關合作，至今凍結的資產超過 50 億美元，其中逾 24 億美元與美國當局有關。

GENIUS Act：凍得住，才能發行

2025 年 7 月 18 日，美國總統川普簽署「指導與建立美國穩定幣國家創新法案」（GENIUS Act，簡稱天才法案）。這部法律把過去由發行商自行決定的凍結，寫成了發行的前提。

法律所稱的「合法命令」，是法院或獲授權的聯邦機關依聯邦法律發出、已確定且有效的命令，要求發行商扣押、凍結、銷毀或阻止轉移其發行的穩定幣；命令必須具體指明涉及的穩定幣或帳戶，當事人也可以依法尋求司法或行政救濟。獲准的發行商必須有技術能力遵守、也確實遵守這類命令，才能發行穩定幣。它們在《銀行保密法》下被視為金融機構，必須建立制裁合規計畫，並具備封鎖、凍結與拒絕違法交易的技術、政策與程序。

對美國境外的發行商，法律用的是市場准入。數位資產服務業者不得在美國提供境外發行商的穩定幣，除非該發行商有技術能力、也確實遵守合法命令。不遵守的，財政部可以認定為「不合規」並書面通知；30 天內仍未改正，就在聯邦公報公告，再過 30 天，業者不得在美國替這種穩定幣撮合次級市場交易。明知故犯的服務業者，每次違規每天最高罰 10 萬美元；公告後仍在美國公開發售的境外發行商，最高罰 100 萬美元。

截至 2026 年 10 月下旬，配套規則還在陸續定案。美國貨幣監理署（OCC）10 月 21 日公布實施這部法律的最終規則，與法律同在 2027 年 1 月 18 日生效，反洗錢與制裁的部分則另行訂定。FinCEN 與 OFAC 4 月提出的草案，要求發行商在初級與次級市場的活動都具備封鎖、凍結與拒絕交易的技術能力，凍結的範圍因此不限於直接向發行商申購或贖回的客戶。這項規則目前仍是草案。

法律也設了過渡期限：自 2028 年 7 月 18 日起，數位資產服務業者不得再向美國境內的人提供未經核准的發行商所發行的穩定幣，符合條件的境外發行商除外。Tether 選擇兩條線並行：2026 年 1 月由聯邦特許的 Anchorage Digital Bank 發行專供美國市場的 USA₮，USDT 則繼續在全球流通，Tether 表示正朝符合 GENIUS Act 的方向調整。

Tether 4 月配合凍結伊朗央行的資金時，GENIUS Act 還沒生效。美國參議院常設調查小組委員會的民主黨幕僚 9 月發表報告，指出 Tether 一向把自己遵循 OFAC 制裁形容為「自願」。法律生效後，配合就不只是商業選擇：想在美國市場流通，就得先證明凍得住。對一家境外公司，美國最實際的施力點就是市場准入；何況 USDT 的準備大部分是美國公債，本身就繫在美國市場上。

凍結權到不了的地方

凍結要有人可以接收命令。OFAC 在 2022 年 8 月 8 日把混幣協議 Tornado Cash 列入制裁名單；美國第五巡迴上訴法院 2024 年 11 月 26 日判決，Tornado Cash 不可變更的智慧合約不是外國人或外國實體的「財產」，不能依《國際緊急經濟權力法》（IEEPA）封鎖，OFAC 逾越了國會授予的權限。財政部 2025 年 3 月解除這項制裁。程式一旦設為不可變更，連開發者都改不了，也就沒有人能執行凍結。

凍結也要趕在資金移走之前。前述參議院民主黨幕僚的報告分析 846 個因與伊朗及其代理人有關而遭制裁或列為扣押對象的錢包，發現 84% 完全或幾乎只用 USDT 交易；報告也指出，2024 年以前 Tether 並未全面、一致地凍結被反恐機關列名的錢包，有一例在列名後仍有 3,460 萬美元繼續流動。這份報告出自少數黨幕僚，不是參議院的正式結論，但報告內容和 Tether 的凍結紀錄並不矛盾：在被凍結之前，美元穩定幣對受制裁者一樣好用。

對手也可以自己發行代幣。與俄羅斯關係密切的影子銀行網絡 A7 發行了盯住盧布的代幣 A7A5，發行商 Old Vector 已在 2025 年 8 月遭 OFAC 制裁。美國財政部 2026 年 10 月 1 日把 A7 網絡列為重大跨國犯罪組織，並引述這個網絡自己的說法：截至 2026 年 1 月，每天處理 2,000 多筆交易，總交易額超過 7.5 兆盧布，約合 915 億美元，相當於俄羅斯 2025 年對外貿易交易的 13% 左右。財政部指出，伊朗央行、伊斯蘭革命衛隊與伊朗支持的恐怖組織都曾利用這個網絡移轉資金。

A7A5 的發行商本身就在制裁名單上，美國很難要求對方配合凍結；但這個網絡仍得透過第三國的代理公司進出國際支付系統。FinCEN 因此提議禁止涉及 A7 代理公司的匯款，並發布警示，協助金融機構辨識相關交易。替代代幣可以長大，貨款與外匯卻總有一端要接回國際金融體系，那一端就是施力點。俄羅斯石油在制裁下如何改道，另見〈油輪駛向印度：俄烏戰爭如何把能源制裁變成大國籌碼〉。

BIS 的報告也提醒，美元金融基礎設施被當成制裁工具，已經讓部分國家更有動機另找支付管道，穩定幣可能成為局部的繞道，讓執法更加複雜。

替代管道為什麼走不遠

被凍結的一方最常被提起的出路，是中國的人民幣跨境支付系統（CIPS）、多國央行合作的數位貨幣平台 mBridge、數位人民幣，以及歐洲還在準備的數位歐元。它們各有進展，觸及範圍卻都還遠不及美元。

CIPS 的規模確實在擴大。截至 2026 年 9 月底，CIPS 有 214 家直接參與者、1,651 家間接參與者，分布在 133 個國家和地區；2025 年處理 844 萬筆、180.15 兆人民幣的付款，不過金額只比前一年多 2.7%。CIPS 解決的是人民幣怎麼清算，前提是交易雙方先同意用人民幣；CIPS 也沒有取代 SWIFT，芬蘭央行新興經濟體研究所（BOFIT）2022 年的分析就指出，CIPS 傳遞付款訊息仍高度依賴 SWIFT。

人民幣在國際支付中的比重也還小。依 SWIFT 統計，2026 年 8 月扣除歐元區內部的付款，人民幣只占國際支付的 2.38%，排在美元、歐元、日圓、英鎊與加幣之後；美元則占 59.87%。人民幣在外匯交易中的比重雖然自 2013 年以來持續上升，2025 年也只有 8.5%。

mBridge 走的是另一條路：國際清算銀行創新中心與中國人民銀行、香港金融管理局、泰國央行、阿聯央行從 2021 年起合作開發，沙烏地央行 2024 年加入，讓各國的央行數位貨幣在同一個平台上直接跨境結算。國際清算銀行 2024 年 10 月宣布把專案交給參與的央行，時任總經理卡斯騰斯（Agustín Carstens）當時表示，mBridge 距離正式營運還有很多年，BIS 的產品也不能供受制裁的國家使用。路透社 2026 年 1 月引述大西洋理事會的統計，mBridge 累計處理 4,000 多筆跨境交易、金額約 555 億美元，其中約 95% 以數位人民幣進行；這個累計金額，還不到 CHIPS 平均一天清算額的 3%。大西洋理事會的分析師認為，mBridge 不太可能直接挑戰美元的主導地位，但可能一點一點地削弱這個地位。

數位人民幣則從 2026 年 1 月起進入「2.0」：商業銀行錢包裡的數位人民幣改為銀行負債，實名錢包的餘額可以計息。截至 9 月底，已開辦地區累計交易 43 億筆、約 31 兆人民幣；跨境方面，人民銀行 2025 年 9 月在上海啟用數位人民幣國際運營中心。不過這些交易統計來自中國境內的開辦地區，數位人民幣要成為國際支付工具，同樣得先有人願意持有人民幣。

美國自己選了另一條路。川普 2025 年 1 月的行政命令，一方面要推動合法的美元穩定幣在全球發展，一方面禁止聯邦機關建立、發行或推廣央行數位貨幣。美國不發數位美元，把美元上鏈的工作交給民間發行商，再用 GENIUS Act 管住發行商。

數位歐元的進度最慢，要解決的也是另一個問題。歐洲央行 2025 年 10 月決定進入下一階段：若相關法規在 2026 年內通過，2027 年中可以開始試行，2029 年可能首次發行。歐盟理事會 2025 年 12 月通過談判立場，歐洲議會 2026 年 7 月同意展開協商，截至 10 月下旬仍在談；持有上限等條件，到 9 月都還沒有在政治層級討論。歐洲央行執行委員 Piero Cipollone 10 月受訪時舉例，義大利的線上購物多半刷卡，其中三分之二經由非歐洲的卡組織；他說，歐洲在支付這項基本服務上，高度依賴一套自己無法直接控制的基礎設施。

這些替代管道有一個共同的限制：能避開美國管轄的，觸及範圍不夠；觸及範圍夠大的，又避不開西方的制裁。CIPS、mBridge 與數位人民幣都以人民幣為主，交易對手得願意持有人民幣；數位歐元就算上路，也是受歐盟法律管轄的歐元。對被制裁的一方來說，歐元並不比美元安全：比利時的證券集中保管機構 Euroclear 到 2026 年 6 月底，帳上仍有 2,020 億歐元與受制裁的俄羅斯資產有關。

市場的選擇也反映在數字上。國際貨幣基金的資料顯示，美元在已申報幣別外匯存底中的占比，從 2025 年第 2 季的 56.9% 到 2026 年第 2 季的 56.7%，幾乎沒有變動，人民幣則在 2% 上下。穩定幣更明顯：依數據平台 DefiLlama 10 月 25 日的統計，盯住歐元的穩定幣合計約 8.9 億美元，盯住人民幣的不到 50 萬美元，在 3,000 多億美元的穩定幣市場裡幾乎可以忽略。

對台灣的意義

台灣身在美元體系的內圈。央行 9 月底的外匯存底為 6,007.45 億美元；人身保險業 6 月底的國外投資約 22.45 兆新台幣，占資金運用總額的 65.5%。央行 5 月發布的金融穩定報告指出，壽險公司的負債以新台幣保單為主，外幣資產的比重卻遠高於外幣保單；金管會的統計顯示，2025 年新台幣對美元升值 4.27%，壽險業全年的兌換損失達 5,485 億元。國內銀行之間的美元收付，2013 年起可以經由央行建置的外幣結算平台完成，由兆豐銀行擔任美元清算銀行。

對台灣來說，美元的凍結權很少直接指向自己，代價主要是合規成本，而且先落在銀行與企業身上。兆豐銀行 2016 年因紐約分行違反紐約州反洗錢法規，遭紐約州金融服務署罰款 1.8 億美元，並須由獨立監察人審查 2012 到 2014 年的交易是否符合 OFAC 制裁規定；這家銀行，正是國內外幣結算平台的美元清算銀行。「經濟放逐行動」要求各國在期限內停止美國點名的活動，財政部目前點名的節點包括阿聯的銀行與香港的空殼公司，與這兩地往來頻繁的台灣銀行和貿易商，都有理由重新檢視交易對手。

穩定幣讓這件事多了一層。凍結落在地址上，不看持有人是誰；台灣出口商若接受客戶以 USDT 付款，就得確認付款地址的來歷：來自遭凍結地址的款項根本轉不出來，來自被制裁地址的款項則會把制裁問題一併帶進來。收款前查核錢包，和開信用狀前審查交易對手一樣，都是貿易合規的一部分。

台灣自己的規範也在成形。立法院 2026 年 6 月 30 日三讀通過《虛擬資產服務法》，7 月 22 日公布，施行日期由行政院另定。在台灣發行穩定幣須經金管會許可，金管會許可前須取得央行同意；發行人必須維持十足準備，存放在境內金融機構並交付信託，按面額發行與贖回，不得支付利息。虛擬資產服務商若要提供 USDT 這類不是在台灣發行的穩定幣，原則上也要經金管會同意交易。

央行把重點放在外匯管理。總裁楊金龍 7 月 9 日在立法院表示，穩定幣未來應由銀行發行，新台幣穩定幣監管相對容易，美元穩定幣較複雜，初步規劃比照指定銀行的外匯管理方式；央行 6 月理監事會後的參考資料也提到，將把穩定幣交易納入既有外匯管理架構，並建立移轉資料通報機制。金管會 10 月 20 日修正虛擬資產服務商的防制洗錢辦法，國內服務商之間的虛擬資產移轉都要附上轉出人與接收人資訊，金額逾新台幣 3 萬元還要多附身分資料。

和 GENIUS Act 相比，《虛擬資產服務法》沒有把依令凍結的技術能力明訂為發行條件。條文要求虛擬資產服務商接到司法警察通報後，持續監控相關地址；服務商違反法令時，金管會可以命令或禁止特定資產的處分或移轉。台灣的穩定幣將來若想進入美國市場，GENIUS Act 對境外發行商的要求就是門檻：必須有能力、也確實遵守美國的合法命令。

接下來要看的時間點

GENIUS Act 與 OCC 的規則 2027 年 1 月 18 日生效。接下來要看 FinCEN 與 OFAC 的反洗錢與制裁規則何時定案、是否保留涵蓋次級市場的凍結要求；財政部會認定哪些國家的監理制度「可比」，讓境外發行商得以在美國流通；以及 2028 年 7 月 18 日的過渡期限。台灣這一側，要看行政院何時訂定《虛擬資產服務法》的施行日期，以及金管會與央行的子法如何處理凍結與外匯管理。歐洲則要看數位歐元的法規能否如歐洲央行所願，在年底前通過。

美元的凍結權沒有因為區塊鏈而變弱，反而多了發行商這個節點。只要九成以上的穩定幣仍盯住美元，凍結就會跟著美元走到鏈上；凍結用得越頻繁，被凍結的一方另找出路的動機也越強，只是目前的出路都還走不遠。