國防預算加了，為什麼武器還是交不出來？

錢撥下去之後，要經過哪些關卡才會變成武器？

國防預算先買到的是訂單，不是武器。以美國為例，國會每年通過的國防授權法案設定政策與支出上限，撥款法案才真正給錢；錢到了軍方手上變成合約，合約再交給廠商排進產線。前幾關是預算與合約程序，數字一年就能改；最後一關要看國防工業基礎做得出多少，這一關快不起來。

產能跟不上時，多出來的錢只能排隊。美國 2011 到 2024 財年每年採購兩艘維吉尼亞級攻擊潛艦，建造速度卻從未達到每年兩艘。海軍 2025 年 4 月在國會作證指出，建造速度曾有約三年接近每年 1.9 艘，疫情後下滑，2024 年底只剩每年 1.13 艘；國會研究處的報告說，差額累積成「已採購、未建造」的積壓。

這不只是單一計畫的問題。美國政府問責署 2025 年 3 月指出，海軍的造艦預算二十年來將近翻倍，艦艇數量卻沒有增加；新艦一再延誤、成本超支，近年投入船廠設施與人力的數十億美元，也還沒換來預期的改善。

產能到底卡在哪裡？

多半卡在不起眼的環節：船塢與廠房、焊工與熟練技工，以及鑄鍛件這類基礎工序。冷戰結束後，訂單長期維持在低檔，這些能力也跟著萎縮。美國海軍海上系統司令部 2024 年指出，潛艦製造基礎只剩 30 年前的三分之一，產量卻必須接近倍增，每年還要多出 350 萬到 450 萬小時的潛艦模組製造與艤裝工時。

最難補的是人：工人招得到，經驗卻要時間累積。海軍作證時指出，造船廠 2023 年的招募人數增加 41%，2024 年也超過目標，潛艦產量卻沒有如預期提升；產量下滑的主因包括人力問題、首次施工品質，以及材料與供應商延誤。政府問責署也指出，船廠很難用新人補上資深技工流失的缺口。

海軍自己也承認，軍方、造船廠與整條供應鏈都低估了從冷戰後的低產量，轉回每年一艘哥倫比亞級加兩艘維吉尼亞級所需的力氣。台灣向美國採購的 F-16V 也碰上產線的問題，最後一節再談。

一個小零件，為什麼能卡住整條產線？

因為一件武器是成千上萬家供應商一起做出來的，其中不少家沒有替代者。美國海軍指出，潛艦工業基礎約有 1.6 萬家供應商，其中 1.1 萬家是次級供應商，也就是供應商的供應商；國會研究處的報告則說，潛艦建造的關鍵供應商約七成是獨家供應。主承包商擴廠再快，只要一家獨家供應商交不出貨，後面的工序就得等。

無人機也一樣，而且更看得見。日本經濟產業省 2026 年 3 月的方針指出，日本產業用途的無人機九成以上是外國製；馬達、電子調速器與電池需要無人機專用的規格，很難拿一般零件替代，特定國家的市占又很高，海外已經發生過斷供。即使機體在日本設計組裝，這幾樣零件一斷，整機就得停產。

戰場上已有大量商規無人機改裝後投入軍事用途，國防產線等於和商用市場共用同一批零件，也承接了商用市場的集中。軍民兩用讓零件量大、價格低，集中的風險也一起帶了進來。這類單點故障多半藏在下層供應商，和晶片供應鏈是同一種問題：只盤點第一層供應商，找不到真正的瓶頸。

廠商為什麼不先擴產，等訂單上門？

因為擴產的錢要好幾年才回收，國防訂單卻是政府一年一年決定的。廠房、設備與訓練好的工人，訂單一少就成了閒置成本；企業願不願意投資生產線與供應鏈，多半要看未來幾年的需求是否明確。日本前防衛裝備廳長官土本英樹就主張，政府應提出明確的採購規劃與中長期路線圖，讓企業算得出投資何時回收（見日本如何重建無人機產業）。

日本經產省的方針寫得很具體：過去政府對無人機的支援只限於機體研發，沒有涵蓋重要零件量產的設備投資，國內的生產基礎因此遲遲建不起來；國內產量有限，各家又各做專用設計，只能少量生產，價格降不下來。新方針主張全產業推動重要零件的規格化與標準化，目標是到 2030 年建立約 8 萬架無人機的國內量產基礎。

美國則從資本端下手。新版機會區稅制把主要的稅務優惠放在持有滿十年之後，鼓勵資金長期留在實體資產裡；一檔合格機會基金據此收購阿拉巴馬州占地 355 英畝的船廠，規劃作為潛艦模組生產與職訓基地（見美國如何用稅制補強造船產能）。不過稅制吸引得到資本，解決不了延誤與超支。

除了加預算，還有哪些辦法？

一是把訂單做大、做穩。歐盟 2025 年 5 月通過 SAFE（歐洲安全行動）貸款工具，提供最高 1,500 億歐元的長期貸款，原則上須由兩國以上共同採購才能申請，用意是擴大規模、減少國防產業的分散；採購合約中來自歐洲經濟區與烏克蘭以外的零件，成本不得超過整體零件成本的 35%。訂單併在一起，廠商比較敢擴產；零件來源的限制，等於把產能往區內拉。

二是增加生產來源。美國參議院軍事委員會 2026 年 6 月通過的國防授權法案版本第 222 條，要求國防部從幾個方向擴大防空攔截彈的庫存：降低既有飛彈的成本、改善可製造性；把技術資料包交給更多製造商，包括商業廠商；向盟友與夥伴採購，並探索以共同生產或授權生產在美國建立、擴大產線；找出關鍵零組件。英國與烏克蘭則採取另一種分工：烏克蘭設計的攔截無人機交給英國量產，再供應烏克蘭部隊（見誰擁有烏克蘭的戰場知識）。

三是把採購轉成本土產業。沙烏地透過採購、技術移轉與共同生產擴張本土軍工（見沙烏地、土耳其與巴基斯坦的結盟），該國軍事工業總局統計，國防支出的在地化比例 2024 年底達 24.89%，目標是 2030 年超過一半。土耳其的無人機、防空、飛彈與海軍工業近年快速成長，總統艾爾段卻仍要求盟國取消對土耳其的國防貿易限制（見安卡拉峰會前的北約裂痕），看得出本土產業成形之後，仍可能受制於別國的出口許可。

這三條路都要時間：貸款要先變成合約，新的生產來源要通過驗證，沙烏地的在地化目標也設在 2030 年。它們改變的是幾年後的產能，不是明年的交期。

這對台灣代表什麼？

向外採購的裝備，交期取決於賣方的產線。美國國務院 2019 年 8 月核准出售台灣 66 架 F-16V Block 70 戰機，估計金額約 80 億美元，政府在 2020 到 2026 年間投入約新台幣 2,472 億元，原定 2026 年底前分批交付完畢。中央社指出，計畫因產線搬遷後重新啟動、供應鏈中斷等因素延後，首批 2 架直到 2026 年 10 月 2 日才抵達台東志航基地。

華府也注意到了。參議院軍事委員會審查 2027 財年國防授權法案時，要求政府問責署檢討美國對日本、台灣、南韓與菲律賓軍售的延誤，以及延誤如何影響第一島鏈的拒止防衛（見2027 國防授權法案的參院版本）。軍售批准了卻交不出來，嚇阻一樣會打折扣；判斷一份防衛承諾的份量時，交期也是要看的一層。

產能補不上時，事先放在當地的庫存是另一條路。同一法案的參議院版本授權總統，把國防部庫存中列為過時或剩餘、預定作為台灣儲備且已存放在台灣的彈藥與物資移交台灣；法案最終內容仍以參眾兩院協商的結果為準。這和不對稱防衛的道理相通：衝突中島嶼最先受影響的是海運，補給又靠海運送進來；不對稱作戰需要的是補得上的大量裝備，戰前庫存與本地的生產、維修能力因此格外重要。

中央社也指出，漢翔在台中經營的 F-16 維修中心這類本土能力，能降低維修成本，也能強化戰時快速修復戰損的能力。對台灣產業，這也是機會：半導體、伺服器、感測器、無人載具、馬達與電池都可能進入盟國的國防供應鏈，但門檻不只是價格與性能，還有零組件來源透明、資安、出口管制與穩定交付。看國防預算時，除了總額，也值得看交期、產線在哪裡，以及關鍵零件來自哪裡。