安卡拉峰會前的北約裂痕：歐洲面對美國加速抽離的安全現實

7 月 7 至 8 日登場的北約安卡拉峰會，原本應該是一場展示成果的會議。

歐洲盟國過去一年大幅提高國防支出，海牙峰會設定的 5% 國防與安全投資目標，正逐漸成為新的政治標準。歐盟也透過 ReArm Europe 與 SAFE 防衛貸款工具，試圖把預算承諾轉化為彈藥、飛彈、防空、無人機、電子戰、太空與 C4ISTAR 等實際能力。

但峰會還沒開始，議程就被另一個問題蓋過：美國是否正加速從歐洲安全事務中抽離？

美國智庫外交關係協會（CFR）在峰會前指出，歐洲盟友原本希望安卡拉峰會成為一張國防支出成績單，結果卻因伊朗戰爭後的美歐裂痕，變成北約未來結構的壓力測試。這已不只是一場峰會氣氛不佳的問題：跨大西洋安全秩序正在進入新的階段。

歐洲加錢，卻未必換來美國耐心

過去，美國對北約最大的不滿，是歐洲盟國國防支出不足；川普重返白宮後，這個問題更加尖銳。歐洲國家也確實開始調整。2025 年海牙峰會後，北約把長期目標從 GDP 2% 推升到 5%，其中 3.5% 用於核心國防，1.5% 用於基礎設施、網路安全、民防韌性與國防工業。

帳面上，歐洲確有進展：波蘭正朝 GDP 5% 的國防支出推進，波羅的海國家也名列高支出前段班，德國則靠債務融資與特別預算加速重整軍備。歐盟的 SAFE 機制提供最高 1,500 億歐元貸款，鼓勵會員國共同採購，改善歐洲國防工業長期分散、重複與產能不足的問題。

然而美國現在要求的不只是多花錢。華府要的是能力、速度與政治配合。北約秘書長 Mark Rutte 在華盛頓說過：「Putin is not afraid of commitments; he is afraid of implementing those commitments.」這句話點出安卡拉峰會真正的壓力：國防預算只是起點，歐洲能不能把預算變成可用的軍力，才是問題核心。美國對歐洲的不耐，如今也不只關乎費用分攤，更關乎戰略上的信任。

伊朗戰爭讓裂痕提前爆發

讓安卡拉峰會變調的直接原因，是美國與以色列對伊朗的戰爭。部分歐洲盟國不願提供基地、空域或政治支持，華府因此認為，北約盟友在關鍵時刻沒有站在美國這一邊。

西班牙拒絕讓美軍使用共同基地或領空支援相關行動，義大利以法律理由提出異議，英國一度猶豫，之後才確認美軍可以使用基地。這些決定在各國都有憲政、法律與民意上的考量，華府卻解讀為：盟友享受美國的安全保護，到了美國需要時卻不願支援。

美國國務卿 Marco Rubio 因此表示，安卡拉峰會可能是北約史上最重要的會議，因為有些事情必須「釐清與修正」。美國國防部長 Pete Hegseth 的態度更直接，6 月 18 日在北約防長會議上宣布，將對美國在歐洲的軍力部署與基地安排展開最長 6 個月的檢討，並把這次檢討稱為 NATO 3.0 review。

Hegseth 傳達的重點是，歐洲必須主導自身的防衛。他也說：「NATO will be a two-way street.」意思是，美國不再把北約當成由美國單方面承擔歐洲安全的制度，而是要求盟友在軍費、基地、空域、作戰支援與危機時的政治支持上，給出對等的回報。原本可以逐步協商的權力轉移，因為伊朗戰爭，提前演變成政治衝突。

美軍抽離，不只是人數問題

比起美軍少了幾千人，歐洲更擔心的是，美國正在縮減北約作戰體系中最難取代的能力。

路透社引述《紐約時報》報導，美國計畫大幅削減提供給北約歐洲行動的軍事資產，包括把 F-16 與 F-15E 戰機從約 150 架減為 100 架、海上偵察機從 26 架減為 15 架、撤出 8 架空中加油機，並調走一艘可發射飛彈的潛艦、一艘航空母艦與部分轟炸機群。

這些項目看似零散，其實都是歐洲最難在短期內補上的關鍵能力：長程打擊、空中加油、海上監偵、戰略機動、飛彈防禦，以及危機時的指揮整合。

歐洲可以加速採購砲彈、飛彈、裝甲車與防空系統，卻很難在短時間內補上美國長期提供的戰場感知、空中加油、衛星支援、戰略運輸、遠程火力與指揮控制架構。CFR 特別點出歐洲在 ISR、空中預警、防空反飛彈、遠程火力、網路、人工智慧與電子戰上的缺口，原因也在這裡。

北約的問題不只是誰出錢，還有誰來提供作戰的作業系統。歐洲軍隊仍能作戰，但少了美國的資料鏈、衛星、空中加油、偵察與指管架構，聯合作戰的效率會大幅下降。美國的參與，近似北約的「作業系統」，負責把感測器、武器、資料與作戰計畫串在一起，這正是歐洲最難獨力複製的部分。

歐洲想要路線圖，美國給的是壓力

歐洲原本期待的是一場按部就班的轉型：美國逐步把更多防衛責任交給歐洲，歐洲則按照清楚的時程補足能力。這就是部分美國官員所說的 NATO 3.0：美國仍留在聯盟，但歐洲成為自身常規防衛的主力。

問題是，美國現在拿出來的不是共同規劃的路線圖，而是單方面的調整與政治施壓。

歐洲需要時間建立彈藥產能、防空網、遠程火力、衛星系統、軍工供應鏈與共同採購機制；美國則認為，沒有壓力，歐洲不會動得夠快。矛盾就在這裡：美國抽離是為了逼歐洲承擔責任，但抽離得太快，也可能讓歐洲在能力補足之前，就暴露在安全風險之下。

CFR 判斷，歐洲很可能拿不到一套可靠的 NATO 3.0 過渡路線圖；即使歐洲提出自己的時程與能力規劃，華府也未必會當成未來美軍部署的穩定依據。

安卡拉峰會的敏感之處也在這裡：歐洲並非不願承擔更多責任，而是擔心美國不等歐洲準備好就先撤。

土耳其成為峰會的特殊主場

峰會由土耳其主辦，這場會議因此多了一層政治意義。

土耳其擁有北約第二大軍隊，國防工業也快速成長，特別是無人機、反無人機、防空、飛彈、海軍與網路能力。土耳其國防部長 Yaşar Güler 在峰會前表示，北約並未陷入危機，而是在適應變化中的安全環境；他也強調，美國無意退出北約，只是希望歐洲盟國與加拿大承擔更多歐洲安全的責任。

土耳其總統 Erdoğan 則把重點放在聯盟團結與國防工業受到的限制，要求盟友取消對土耳其的國防貿易限制，並讓土耳其加入歐洲的安全倡議。這正好觸及歐洲的另一個問題：歐洲若要強化自身防衛，還能不能繼續把土耳其這個軍事與工業大國，排除在部分歐洲防務計畫之外？

歐盟與土耳其在政治、人權、地中海、安全政策與對俄關係上仍有矛盾，但從軍事能力來看，土耳其很難忽視。無人機、彈藥、防空、海軍平台與軍工產能，都是歐洲現在最需要補強的領域。安卡拉因此不只是峰會地點，也像一面鏡子，照出歐洲安全自主的矛盾：歐洲想降低對美國的依賴，卻難以整合周邊最具軍事能力的盟友。

歐洲團結仍然脆弱

面對美國的壓力，歐洲領袖試圖展現團結。德國總理 Friedrich Merz 在柏林召集英國、法國、義大利與波蘭領袖，強調要強化北約的歐洲支柱，也重申跨大西洋連結的重要性。

但歐洲內部並不一致。

德法長期推動的未來空戰系統（FCAS）計畫，因戰略與管理分歧受挫，凸顯歐洲共同研發大型武器系統的困難。義大利與波蘭也不滿德法英主導對烏政策，認為部分歐洲核心國家把其他重要成員排除在外。在伊朗戰爭的基地與空域問題上，南歐國家承受國內法律與政治壓力；東歐國家則更在乎美軍會不會留在前線。

歐洲要建立「歐洲支柱」，得先處理內部的權力分配：德國有錢，法國有核武與戰略文化，波蘭有前線壓力與高軍費，英國雖已脫歐，仍是歐洲重要的軍事力量，義大利與西班牙則有地中海與中東的安全考量。

這些國家並非沒有共同的威脅感，但對優先順序、產業分工、戰略文化與對美關係的看法各不相同。美國抽離越快，歐洲整合的壓力越大；歐洲整合越慢，美國抽離留下的安全缺口就越難補。

NATO 3.0 的本質：聯盟仍在，保證變弱

NATO 3.0 聽起來像北約的升級版，實質上卻可能更接近一場權力重新分配。

冷戰時期的北約，是美國主導歐洲防衛；冷戰後的北約，是美國領導、歐洲享受安全紅利；如今的北約，則正走向美國保留核嚇阻與部分關鍵能力、歐洲承擔更多常規防衛與區域作戰責任的模式。

這不代表美國會退出北約，土耳其官員也強調，美國無意撤出聯盟。問題是，美國即使留在北約，也可能不再提供過去那種高度可預期、充足且自動提供的安全保證。

這對歐洲影響深遠。歐洲安全過去建立在一個假設上：危機發生時，美國會提供關鍵能力，並把北約整合成一套完整的作戰體系。現在，歐洲必須開始設想另一種情境：美國仍在，但給得更少、更慢、條件更多，甚至會視盟友在其他戰場上的政治配合程度，調整自己的承諾。

這種變化比正式退出北約更難處理。正式退出會迫使歐洲立即重建安全架構；有條件地留下，則讓歐洲在希望與焦慮之間遲遲做不了決定。

安卡拉峰會之後，歐洲要補的是能力缺口

安卡拉峰會最可能的結果，是表面團結與內部焦慮並存。各方會重申北約團結、支持烏克蘭、提高國防支出、強化國防工業與公平分攤責任，但真正的分歧，不會因為一紙峰會聲明就消失。

接下來，歐洲要處理幾個具體問題。

第一，少了美國的完整支援，如何建立歐洲自己的 ISR、衛星、早期預警與戰場資料整合能力。

第二，如何補足防空與反飛彈系統，避免烏克蘭戰爭中暴露的飛彈、無人機與防空缺口在歐洲本土重演。

第三，如何建立遠程火力與彈藥產能，讓歐洲不只會採購，也能長期自行生產。

第四，如何讓歐盟、北約、英國、土耳其、挪威與其他非歐盟盟友，在國防工業上形成行得通的分工，避免各自推出計畫、互相排斥。

第五，如何建立歐洲自己的指揮控制與資料共享架構，降低對美國作戰系統的依賴。

這些問題都比 GDP 百分比難得多。國防支出寫在預算表上就看得到，能力建設卻需要產業、人才、採購、維修、訓練、彈藥庫存與指揮體系同時到位。

結語：歐洲安全秩序進入後美國保證時代

北約是否會立刻破裂，並不是安卡拉峰會的重點。重點在於，北約正從美國安全保證高度穩定的時代，走向美國保證更有條件、更不穩定、也更要求回報的時代。

歐洲盟國多年來習慣以提高軍費回應美國的壓力，但現在的問題已經超出軍費。美國要歐洲真正承擔防衛責任，也要歐洲在美國的全球戰略中提供政治與軍事配合；歐洲則希望美國給出可預期的轉型時程，不要用突然撤軍、基地檢討與資產縮減，逼歐洲加快腳步。

這場拉扯不會在安卡拉結束，更像是新北約的起點：美國仍然重要，但不再願意像過去那樣無條件承擔；歐洲必須長大，卻還沒練出完整的軍事肌肉；土耳其等非歐盟盟友，則要求在歐洲安全重組中取得應有的位置。

北約不一定會解體，但正在改變。歐洲不能再把美國的保證當成理所當然的安全基礎；未來的歐洲防衛，將越來越取決於歐洲能否把軍費、工業、指揮、情報、火力與政治決心，整合成真正的能力。

安卡拉峰會真正揭露的問題，不是北約是否還存在，而是歐洲有沒有準備好，面對一個美國逐步鬆手的安全秩序。