一份發不出的聲明：中國飛彈試射，照出太平洋外交的深層戰場

2026 年 8 月，太平洋島國論壇（Pacific Islands Forum, PIF）外長在斐濟蘇瓦會面，原本有機會就一項安全議題形成共同立場，最後卻沒有發出聲明。

爭議源自 7 月 6 日中國的一次罕見軍事行動。中國人民解放軍海軍核動力彈道飛彈潛艦向太平洋國際水域試射戰略飛彈，彈頭為模擬酬載。中國海軍發言人經新華社宣布試射，國防部其後轉發；美方則研判該型飛彈具洲際射程。

中國表示，試射過程安全、規範且專業，希望各國不要過度解讀。美國、日本、澳洲與紐西蘭則關切事前通知不足，以及中國核武能力持續擴張。

到了 8 月的 PIF 外長會議，各國對是否發表聲明，以及聲明應針對中國，還是擴大為適用所有國家的區域原則，始終沒有共識。

PIF 秘書長巴倫・瓦卡（Baron Waqa）表示，各國對聲明形式「有不同看法」。部分國家希望針對單一事件，也有國家認為應涵蓋所有在太平洋進行的類似試射。他也否認吉里巴斯與諾魯是在「阻擋」聲明，強調兩國只是提出自己的立場。

一份沒有發出的聲明，看似只是多邊外交常見的協調失敗，卻比一份措辭強硬的公報更值得研究。

原因在於，大國在太平洋爭奪的，早已不只是軍港、援助、飛彈部署或邦交國數量。更深一層的競爭，在於誰能影響各國如何理解問題、衡量利益，最後形成區域共同立場。

外交深淺，也要從這個層次來看。

外交不只維持關係，更要理解利益如何形成

外交需要關係。沒有信任、溝通管道與長期往來，再好的戰略也很難落實。

但「關係良好」不是外交的終點。

一國若要累積長期影響力，必須理解對方的政策如何形成：哪些利益有合作空間，哪些成本無法承受，國內有哪些政治限制，又有哪些議題足以改變決策。經貿、援助、人才、國防、技術與制度合作，最後都會納入這套利益計算。

最成熟的外交，會在危機發生以前，就讓彼此的利益逐漸找到交集，而不是等危機來了才要求對方支持。

這次 PIF 的爭議，正好說明這件事有多複雜。

紐西蘭外長溫斯頓・彼得斯（Winston Peters）認為，區域外國家正在影響部分太平洋國家的立場，但沒有公開點名。他強調，太平洋應維持一個和平、安全的「藍色太平洋大陸」。

主持會議的索羅門群島外長里克・霍尼普韋拉（Rick Houenipwela）則從另一個角度切入。他表示，太平洋的議程應由太平洋自己構想、塑造與決定；面對愈來愈複雜的戰略環境，回應方式不能反過來造成區域分裂。

兩人的立場並非完全衝突。一方擔心外部力量改變區域決策，另一方則提醒外部國家，不要把太平洋島國視為大國競爭的棋盤。

這兩種考量同時存在，才是今天太平洋外交的現實。

1985 年：共識曾讓小國有能力約束強權

太平洋對核武有特殊的歷史記憶。

二戰後數十年間，美國、英國與法國都曾在太平洋試爆核武。對許多島國來說，核落塵、居民遷移、環境污染與長期健康問題，是幾個世代共同承受的歷史，核武並不是抽象的戰略概念。

1985 年，PIF 前身「南太平洋論壇」成員在庫克群島通過《南太平洋無核區條約》（South Pacific Nuclear Free Zone Treaty），又稱《拉羅湯加條約》（Treaty of Rarotonga）。條約劃設的區域，是全球數個無核武器區之一。

條約禁止成員製造、取得、擁有或控制核爆裝置，也禁止在區域內部署與測試核爆裝置。PIF 後來形容，這項成果展現了強大的區域共識。

PIF 前秘書長梅格・泰勒（Meg Taylor）在條約 35 週年時指出，《拉羅湯加條約》證明了「區域團結的力量」，也顯示集體行動足以影響全球議題。

這段歷史與 2026 年形成鮮明對照。

1985 年的太平洋島國人口少、軍事力量有限，面對的卻是世界主要核武強權。島國沒有軍事嚇阻可用，能做的是把共同經驗轉化成區域規範，再要求外部強權正視這套規範。

四十年後，制度仍在，形成共識卻更困難了。

共識保護小國，也可能放大分歧

PIF 長期重視「太平洋方式」（Pacific Way），重大議題傾向透過協商形成共識，而非單純多數決。

《2050 藍色太平洋大陸戰略》（2050 Strategy for the Blue Pacific Continent）也把共識決策、尊重主權與不干涉內政列為區域合作的重要原則。

這套制度有其道理。論壇會員在人口、國土、經濟與國際影響力上差距極大，共識決可以避免小國的聲音被澳洲、紐西蘭或人口較大的會員直接壓過。

問題是，保護小國的制度也提高了集體行動的門檻。

路透社引述知情官員指出，吉里巴斯與諾魯沒有支持當時討論的文字。兩國分別在 2019 年及 2024 年與台灣斷交，轉而與北京建交。不過，PIF 秘書長瓦卡特別澄清，兩國並非「封殺」聲明，而是在共識機制下表達不同意見。

這個分際很重要。目前沒有公開證據足以證明，北京直接要求兩國否決聲明。把所有分歧都解釋成中國操控，既缺乏證據，也低估太平洋島國本身的政治判斷。

但外交影響力本來就不必靠下命令。

兩國之間的貿易、援助、基礎建設、政治與安全關係愈積愈多，相關議題的成本計算自然會跟著改變。外交真正深入之後，對方未必會「聽誰的話」，但做決策時，有些因素已經不能忽略。

2021 年：最危險的裂痕，其實來自內部

PIF 的制度曾經因另一種原因走到分裂邊緣。

2021 年，帛琉、馬紹爾群島、密克羅尼西亞聯邦、諾魯與吉里巴斯五個密克羅尼西亞國家宣布準備退出論壇。

導火線不是中國或美國，而是秘書長人選。

密克羅尼西亞國家認為，按照行之有年的次區域輪替慣例，秘書長應由密克羅尼西亞人選出任，最後卻由庫克群島前總理亨利・普納（Henry Puna）勝出。一場人事爭議，很快演變成攸關代表性、權力分配與制度信任的危機。

2022 年，各方透過《蘇瓦協議》（Suva Agreement）重新安排領導職位與制度分工，才避免區域架構真正裂解。

這段經驗點出常被大國競爭敘事掩蓋的一點：外部勢力未必需要製造裂痕。區域內部原有的地理、資源、代表性與歷史待遇差異，本身就足以影響外交選擇。

理解這些結構，比知道某位領袖「親誰」更重要。

2022 年：中國也曾被太平洋的共識擋下

同一套共識制度，也曾限制北京。

2022 年，中國外交部長王毅出訪太平洋島國，提出涵蓋警務、安全、通訊、資料、漁業與經濟合作的區域性安排，希望與多個建交國建立更完整的合作框架。

計畫最後沒有取得預期的區域共識。

部分島國認為，涉及安全與治理的安排需要更多討論。密克羅尼西亞聯邦時任總統大衛・帕努埃洛（David Panuelo）更公開警告，大幅擴張中國的安全角色，可能加劇太平洋的地緣政治競爭。

北京最後改走雙邊路線，與個別國家分別合作。中國外交部當時仍表示，各方取得了「廣泛新共識」，相關共同文件將繼續討論。

這個案例證明，太平洋島國不是只能在中國、美國或澳洲之間被動選擇。外部強權提出的安排，若超出部分國家願意承擔的政治與安全成本，這些國家仍有能力拒絕。

2022 年，共識制度擋下中國快速建立區域安全架構；2026 年，同樣的制度又讓 PIF 對中國飛彈試射發不出共同聲明。

制度沒有改變，利益結構變了。

2024 年：競爭開始進入制度語言

2024 年的 PIF 領袖會議，又提供了另一個案例。

會後最初公布的公報，保留了「與台灣／中華民國關係」的既有文字。中國代表公開抗議後，公報被撤下，重新發布的版本刪除相關段落。PIF 秘書處隨後說明，修改並未改變論壇領袖過去對台灣參與所作的決定。

台灣沒有因此立即失去既有參與空間，但事件透露出競爭方式已經改變。

過去最容易觀察的是邦交國數量。2019 年，索羅門群島與吉里巴斯轉向北京；2024 年，諾魯與台灣斷交。外交得失可以直接計算。

區域制度的競爭沒有這麼簡單。

誰能進入議程、文件如何稱呼一個政治實體、哪些議題可以討論、什麼文字能取得共識，都會影響長期的政治空間。

外交競爭已從爭取邦交，轉向制度與規則之爭。

不能把太平洋簡化成「親中」與「親美」

另一個容易出現的誤判，是把島國按照對中國的態度分類。

巴布亞紐幾內亞與中國關係密切，但外長賈斯汀・特卡琴科（Justin Tkatchenko）談到 7 月飛彈試射時，仍批評這項行動「完全不恰當」。他同時稱中國是巴紐「非常親近的朋友與盟友」。

索羅門群島的例子更明顯。該國 2022 年與中國簽署安全協議，一度引發澳洲與美國高度關切。但中國這次試射飛彈後，索羅門群島總理馬修・瓦勒（Matthew Wale）的回應相當直接。

他先稱中國是索羅門群島的朋友，接著說：

「當我們的朋友，但不要威脅我們。」

瓦勒也表示，無論中國、美國或其他國家，索羅門群島都不希望任何國家在太平洋島國地區試射洲際彈道飛彈。

這句話比「親中」或「親美」更能說明太平洋政治。

與中國簽署安全協議，不表示每項安全議題都會支持北京；接受澳洲援助，也不代表外交政策必然跟隨坎培拉。

有外交影響力，不等於擁有對方。太平洋國家仍會依照自己的利益做選擇。

外交的深度，在於對方如何做決定

把這些案例放在一起看，可以看出外交影響力如何一層層深入。

最外層是關係。領袖互訪、文化交流、援助與人際往來建立基本信任。

再往裡是利益。能源、漁業、醫療、教育、氣候調適、海纜、港口、災害救援與安全合作，使雙方開始面對共同問題。

接著是能力。官員訓練、技術合作、供應鏈與基礎建設，會逐漸形成共同的專業網絡與政策習慣。

最深處是制度。共同利益一旦納入條約、組織、標準、決策程序與區域議程，就比較不會因一次選舉或領袖更替而消失。

這也是為什麼不能把一座港口、一項獎學金、一門軍警訓練課程，只看成單一援助案。這些項目長期累積下來，可能串連起官僚體系、專業社群、技術標準、採購系統與政策網絡。

外交若只做到「維持友好」，觸及的只是最外層；戰略外交要處理的，是裡面三層。

一份沒有發出的聲明，留下更重要的外交課

1985 年，《拉羅湯加條約》證明區域共識可以讓小國共同制定規則；2021 年的分裂危機顯示，內部若失去公平與信任，再大的外部壓力也未必能維持團結；2022 年中國區域安全協議受阻，證明島國有能力拒絕強權；2024 年 PIF 公報的台灣文字爭議，則顯示競爭已從邦交關係走進制度語言。

到了 2026 年，一枚射向太平洋的戰略飛彈，又把這些問題一併擺上桌面。

PIF 最後沒有發出共同聲明。這不能證明中國控制了論壇，也不能證明吉里巴斯或諾魯的決定來自北京。把太平洋島國寫成大國代理人，本身就是理解這個區域時最容易犯的錯。

值得注意的是，各國面對同一件事，已有不同的利益計算。

中國外長王毅今年 7 月表示，中國與太平洋島國交往「不尋求所謂勢力範圍」。澳洲、紐西蘭與美國也反覆強調，太平洋的區域制度應由島國自己主導。各方的公開說法其實很接近，都說尊重太平洋自主。

戰略競爭的差別，不會只出現在聲明裡，而會出現在十年、二十年累積下來的貿易、人才、技術、安全、制度與政治網絡中，也會出現在危機來臨時，每個國家如何衡量自己的利益。

外交不是危機發生後打一通電話，也不是長期維持友好關係就算成功，而是一項需要持續累積的戰略工作：理解對方的利益，建立彼此需要的能力，把合作帶進制度，讓雙方在關鍵時刻仍有相容的選擇。

外交最深的影響，不是讓對方在你開口後表態支持，而是在你還沒開口之前，對方就已基於自身利益，做出與你相容的選擇。