海纜斷裂之後：修復能力如何影響國家的戰略選擇

2024 年 11 月 17 日與 18 日，波羅的海兩條通訊海纜相隔不到一天先後受損：一條連接立陶宛與瑞典哥得蘭島，一條連接芬蘭與德國。事件引發歐洲對關鍵基礎設施安全的疑慮。不過，國際海纜保護委員會（ICPC）事後說明，兩起事件沒有造成服務中斷，維修船迅速出動，兩條海纜都在兩週內修復；在產業看來，這類事件「通常不算特別」。

「沒有中斷」指的是使用者的感受。連接芬蘭與德國的 C-Lion1 停擺了十天以上，直到 11 月 28 日晚間才修復；營運商表示，靠著替代路由與快速的修復流程，斷纜對芬蘭社會的影響很小。

海纜受損與社會陷入通訊危機，並不必然同時發生。兩者之間隔著幾件平時少有人注意的事：還剩多少備援容量、維修船多快能到，以及斷線期間哪些服務必須優先保住。

這些事平時屬於電信業者的維運範疇，危機時卻直接牽動政府的選擇。若通訊照常，當局可以等調查有了結果再決定如何回應；若銀行、政府與民眾已經斷線，就可能被迫在證據不足時先表態。

查明是誰，與維持通訊：兩項同時進行的工作

歐洲政府隨後採取的措施，同時涵蓋軍事監控與民用基礎設施。北約於 2025 年 1 月 14 日在赫爾辛基宣布「波羅的海哨兵」（Baltic Sentry）軍事行動，投入巡防艦、海上巡邏機與一支小型無人艇隊，並整合各盟國的監視資產。

歐盟在 2025 年 2 月提出《海纜安全行動計畫》，直言維護與維修船是事故後恢復能力的「主要瓶頸」。2026 年 2 月，執委會修正「連接歐洲設施」（CEF）數位計畫，撥出 3.47 億歐元支持戰略性海纜計畫，其中 6,000 萬歐元分兩次徵案，資助可以裝上現有船舶的修復模組；首波 2,000 萬歐元以波羅的海為試點。

這些政策共同面對一項難題：海纜受損後，政府必須調查責任，也必須在調查尚未完成時維持通訊。兩項工作需要的設備、法律權限與時間並不相同—— 前者靠巡邏、蒐證與司法程序，後者靠維修船、備援線路與許可程序 —— 卻都會影響危機如何發展。

查到哪艘船，不等於查到誰下令

確認責任至少要跨過三道門檻：哪艘船造成損害、船員是否出於故意，以及是否有國家指使或參與。三者需要的證據不同，前一道成立，不代表後一道也成立；船籍、船東或船員的國籍，都不能單獨補足後面的證據。

波羅的海近年的案例，多半停在前兩道。瑞典事故調查委員會 2025 年 4 月認定，中國籍散裝貨輪「伊鵬 3 號」拖錨一天半、約 180 浬，切斷了前述兩條海纜，卻無法確定它是故意的；調查人員一個多月後才獲准登船，也拿不到船上的電子資料。2025 年 1 月扯斷拉脫維亞—瑞典海纜的 Vezhen 號，瑞典檢方先確認是這艘船造成，同年 10 月以意外結案。

2024 年聖誕節，油輪 Eagle S 號拖錨約 90 公里，切斷芬蘭灣五條海纜，其中包括輸電纜。芬蘭檢方起訴船長與大副、二副，卻沒有指控他們故意破壞海纜，而是指他們明知錨機狀況不佳仍怠忽職守。赫爾辛基地方法院 2025 年 10 月以芬蘭刑法無法適用為由駁回；上訴法院 2026 年 8 月撤銷原判、發回更審，案件仍未定讞。

芬蘭安全情報局局長 Juha Martelius 坦言，刑事偵查可以查出是故意、過失還是疏忽，背後是否有國家行為者，卻未必能用這種方式查明。歐盟的《海纜安全行動計畫》也承認，主要的挑戰之一是確認意圖，而這類行動往往一開始就以阻礙歸因為目的 —— 這正是灰色地帶行動的特徵：損害真實，責任模糊。

蘭德公司 2026 年 10 月的報告也指出，波羅的海多起事件「即使已經找到船，多數仍未正式歸因」；查明發生什麼事、誰涉入、為什麼，可能需要數週、數月甚至數年，也可能永遠無法確認。

蘭德的嚇阻框架，留下了修復這塊空白

美國智庫蘭德公司（RAND）於 10 月 20 日發表的海底安全研究，把海底對抗的決策整理成三個互相牽動的變數：歸因的程度、選擇揭露或隱匿（自身能力或所掌握的資訊），以及從被動防護到升高衝突的各種行動。研究認為，水下活動難以觀察，行動者可以隱藏身分與意圖；政府即使掌握反制能力，若無法確認對象，也難以動用。

這項觀察抓住了海底安全的核心難題，但它的決策矩陣有一處與實務明顯落差。矩陣把政府「公開宣布」針對特定事件的被動或主動防護，對應到「明確」歸因 —— 證據經多重來源與方法確認、無法被推翻；與事件無關的防護與規劃，則不需要任何歸因。

北約並沒有等到這個門檻。宣布「波羅的海哨兵」時，北約秘書長直言近期的破壞行為損及能源與通訊電纜，卻沒有點名任何國家；歐盟選擇波羅的海做修復試點，理由也只是斷纜事件增加，「顯示這些關鍵基礎設施可能遭到敵意行為」。防護措施不針對任何人，因此不必先指控任何人。公開安排維修船、增加備援與公布調查進度，同樣如此。

更大的空白在修復本身。報告描繪各方能力時，為求簡化而未納入修復系統，決策矩陣也沒有「修復」這個選項；但它同時承認，快速調度資源與修復的能力「可能具有嚇阻效果」，近似海軍戰略中的「存在艦隊」：讓對手認為投入資源發動破壞，換不到多少效果。報告也把「預先簽約讓維修船待命」列為非軍事的選項之一。換言之，修復正是少數不必先歸因、也能公開進行的回應，卻落在框架之外。

作者承認這是一套粗略、初步的框架，門檻需要對照實際的權責，並以真實情境與歷史案例檢驗；這份以美國海軍為主要對象的探索性研究，也沒有證明各項門檻能降低誤判或改善嚇阻效果。波羅的海與台灣的經驗，正好可以拿來檢驗它。

維持服務，等於替調查爭取時間

從危機管理的角度推論，維持服務可能為政府保留較多調查與外交處理的時間。若銀行、政府與民眾仍能使用通訊，當局較不必在證據不足時立即做出強硬回應。蘭德報告也提到，查明「誰」與「為什麼」可能曠日費時，這或許意味著它們沒那麼關鍵；確定「發生了什麼、在哪裡」則一定重要。

用嚇阻理論的語言說，修復與備援屬於「拒止」而非「懲罰」：它不提高破壞者要付的代價，而是降低破壞能換到的效果。這是修復可能具有的戰略價值，但現有資料還不足以證明它能直接阻止蓄意破壞。

海纜產業的日常經驗，也提醒政策制定者避免只從軍事對抗理解每次故障。ICPC 表示，全球每年約有 150 至 200 起通訊海纜故障，約七到八成源於捕撈與船錨等意外的人為活動；同時切斷多條海纜的事件，近年每年也有七到八起。依據 ICPC 紀錄的統計分析因此強調，多條海纜同時中斷是「已知且反覆出現的營運現實」，不該自動歸因於敵意行動。這些比例有助建立調查的背景，卻不能直接判定任何特定案件是事故或蓄意。

馬祖的經驗：備援保住了什麼，又保不住什麼

波羅的海部分事件未影響服務，也不能推論所有地區都承受得了斷纜。台灣離島的經驗顯示，備援可以保住重要通訊，卻未必足以維持平時的使用品質。

2023 年 2 月，連接台灣本島與馬祖的兩條海纜先後中斷：2 日晚間是淡水到東引的台馬二號，8 日中午是桃園到南竿的台馬三號，後者疑似遭一艘貨輪損害。中華電信表示，第一條斷纜後，訊務自動切換到另一條；兩條全斷後，由微波系統接手。語音通話與政府、國安、民生等電路不受影響，行動、寬頻上網與 MOD 則因微波頻寬有限而壅塞。

微波保住的是最關鍵的那一層，而不是全部。3 月緊急擴容到 3.8 Gbps 時，備援率也只有約 42%。原定最快 4 月 20 日才能抵台的國際海纜船經爭取提前，台馬三號在 3 月底修復，結束約 50 天的網路壅塞；台馬二號則修了 4 個月又 23 天，數位發展部次長事後表示，原因之一是維修作業「受到中國海巡船的干擾」。

這個差異使海纜安全的評估不能停留在斷裂次數。對通訊網路而言，受影響的服務、剩餘容量與中斷時間，比單純計算有多少條海纜受損，更能反映實際衝擊。即使服務沒有立即中斷，備援耗損與維修支出仍會增加；在第一條修好之前再發生事故，影響也會大得多。

對台灣而言，這不是罕見的風險。依據 ICPC 紀錄的統計，中國、台灣、馬來西亞所在的東亞海域，部分區域約每個月就有一起故障，亞太地區已占全球修復件數四成以上；波羅的海每年約一到四起。馬祖的微波在 2023 年底擴容到足以承載全部流量，第四條台馬海纜也在 2026 年 9 月啟用。

修復的時間，多半耗在出港之前

維修速度涉及一項容易被軍事部署討論掩蓋的因素：維修船何時能夠出港。

署名 ICPC 的海纜工程師 Andy Palmer-Felgate，2026 年 9 月在北約「科學促進和平與安全」叢書發表研究，引用 ICPC 2007 至 2025 年的修復紀錄指出，從故障到維修船出港平均約需 22.5 天，航行至作業海域另需約 7.5 天；最長一次延誤達 947 天。平均數被少數極端案件拉高：ITU 引用同一資料庫的前一版，中位數只有 8 天。

更值得注意的是趨勢。ITU 與 ICPC 合組的國際海纜韌性諮詢機構指出，從故障到開始修復的全球平均，由 2012 年不到 20 天增為 2024 年超過 50 天；同期修復件數與可用維修船數大致持平，延長的主因是許可等法規程序。在亞洲與中東部分管轄區，等待修復許可可能長達數月，有些國家還要求為整艘維修船繳交保證金、將船舶進口並改掛本國旗，或經過冗長的安全審查與制裁合規程序。

反過來看，荷蘭、比利時、法國、英國與南非對維修船採預先許可，船常在一週內出港、兩週內完成整個修復。諮詢機構的報告也建議，把修復許可與新建海纜分開處理，並讓業者只需面對單一政府窗口。

這個差別有直接的預算意涵。若瓶頸在許可與跨機關協調，在平時完成程序，比危機時加派船艦更有效，成本也低得多；若瓶頸是船期與設備不足，才需要增加可用的修復能力。兩種情況要求不同的預算安排，也由不同的部會負責。

許可在衝突海域最難取得。2024 年 2 月，紅海三條海纜被一艘遭胡塞武裝攻擊、後來沉沒的貨輪拖錨扯斷；修復必須與海纜業者及控制葉門的兩方勢力 —— 國際承認的政府與胡塞武裝 —— 談判數月才得以展開，第一條直到 7 月中旬才恢復上線。紅海的局勢另見〈胡塞武裝推進曼德海峽　中東兩大航運通道同時承壓〉。

誰為待命的維修船付錢

船的數量本身也有限。諮詢機構估計，2025 年全球約有 70 艘船具備修纜能力，但不少主要用於鋪設新海纜，或已不再維持服役；簽有維護合約或長期租用、專職修復的只有約 20 至 25 艘。全球修復船隊也有相當部分建於 1980 至 1990 年代。

海纜保護還存在一項商業上的矛盾。Palmer-Felgate 指出，西北歐靠著深埋海纜與汰換舊系統，每年故障由 40 至 45 起降到 10 至 15 起；但故障減少，維持當地維修船待命的商業誘因也隨之下降，船舶可能轉往故障增加的亞洲。他提醒，只有一、兩艘船待命的地區，遠比有四艘的地區脆弱。保護措施的成功，未必會自動帶來更充足的緊急修復資源。

這個機制仍需個別市場的資料驗證，不能把事故減少直接等同於船隊撤離。但它提出了一個公共支出的理由：政府支付的是事故發生時可以立即使用的能力，其價值不會完整反映在平時的維修需求。業界的看法是，與其由政府自建船隊，不如透過維護合約、待命費或策略性補貼，確保商業營運的維修船留在關鍵海域。

歐盟的修復模組走的是另一條路：不買船，而是把修纜設備存放在港口或船廠，緊急時裝上現有船舶。首波 2,000 萬歐元以波羅的海為試點，只開放給民防、海巡、海軍等具緊急應變職責的公部門申請，後續將擴及地中海與大西洋；行動計畫則把多用途的「歐盟海纜船儲備船隊」列為中期構想。

跨國合作也會影響這些能力是否可用。業者之間早有區域維護協議，由多家海纜業者共同分攤待命船舶與備品庫；諮詢機構建議擴大這類安排，特別是在修復資源不足的非洲、小島國與部分拉丁美洲。對政府而言，相關談判將涉及費用由誰承擔、緊急時如何分配船舶，以及維修船能否及時取得作業許可。盟友的安全承諾，可以透過這類具體安排，影響危機中的恢復速度。

台灣的情況正好說明這筆帳怎麼算。台灣沒有專業的海纜維修船，中華電信加入兩個國際維修船區，共有 6 艘海纜船可以來台修纜，而國內海纜的維修排序又在國際海纜之後。中華電信董事長曾表示，自建維修船隊恐怕不符合經濟效益。數位發展部的選擇是補助速度：2025 年下半年起，修得比過去平均快就補助，修得越快補得越多。國內海纜平均要 108 天才修好，三件加速修復案的目標是縮短到 64 至 86 天。

多一條海纜，不一定多一條出路

新增海纜也有類似的取捨。諮詢機構指出，國際海纜高度集中在呂宋海峽、麻六甲海峽與紅海等少數咽喉水道，單一天災或地緣政治事件就可能讓多條系統同時失效，因此建議提高路線的地理分散程度。如果新海纜仍依賴相同走廊、登陸設施或陸上接續，容量雖然增加，同一事件仍可能使多條連線一起中斷 —— 這是典型的單點故障。

從投資角度看，增加容量與降低共同失效風險，需要分別衡量。採用較分散的路線，可能增加建設成本，也可能涉及更多國家的許可與合作。海纜的配置因此同時受到商業需求、地理條件與外交關係影響。衛星能補上多少，另見科普〈網路斷在海底，衛星補得上嗎？〉

修復能力做不到的事

這並不降低巡邏、調查與執法的必要性。若行動者意在持續增加維修成本或消耗備援，即使沒有造成全面中斷，仍可能達成部分目的；蘭德報告也提醒，支撐修復的供應鏈本身也會成為目標。修復能力可以降低損失，卻不能單獨解決責任追究與反覆破壞的問題。

司法追究得到船與船員，卻很少觸及國家。宏泰 58 號的中國籍船長被台南地方法院以「不確定故意」判處 3 年徒刑，是台灣首件成功追訴的海纜破壞案；但檢方沒有以危害國家安全的加重條款起訴，也沒有找到涉及國安或政治因素的對話。北約秘書長宣布「波羅的海哨兵」時強調船長必須明白，威脅基礎設施的後果可能包括登檢、扣押與逮捕 —— 執法能觸及的，同樣是船上的人。

芬蘭的 Eagle S 案還顯示一個不易察覺的張力。檢方起訴時說明，事故雖對芬蘭的能源供應與電信造成嚴重風險，服務仍靠替代連線維持；地方法院則認為，事故沒有對能源供應或電信造成「破壞」罪名所要求的後果。這份判決已被上訴法院撤銷，但它提醒政策制定者：當罪名以造成供應中斷為要件，韌性越好，追訴反而可能越難。

衡量成效的三個問題

歐洲的軍事巡邏與修復投資，以及馬祖的備援經驗，提供了不同層面的衡量方式。海纜安全的成效，可以從三個問題觀察：關鍵服務撐了多久、故障後多久恢復，以及政府能否在查明責任之前保有應對空間。

這些結果，將決定海底設施受損究竟只是一筆維修成本，還是進一步限制一個國家的戰略選擇。